¿Se puede medir la educación?

Aunque a primera vista parezcan formas directas de reflejar los hechos y las cosas, las estadísticas jamás están dadas en la realidad, sino que son construidas. Decimos que los datos estadísticos son construcciones sociales, en el mismo sentido en el que nos referimos, por ejemplo, a un edificio, que por construido no deja de ser real, producto de una amalgama de decisiones, acciones y materiales que intervienen en su construcción. Un dato estadístico es la síntesis de un complejo proceso, tanto técnico como político, que involucra una larga cadena de personas, prácticas y decisiones. Al igual que con un edificio, lo mismo ocurre con las estadísticas, según los materiales y el diseño que se elija, puede arrojar resultados de lo más disímiles.

El modo en que se mide un fenómeno social es uno entre muchos posibles. Allí hay decisiones, más o menos arbitrarias, más o menos sustentadas en consensos, pero siempre susceptibles de controversia. Esto no quiere decir que las estadísticas sean falsas, inútiles por tendenciosas o que no podamos tomarlas en serio para analizar o administrar la realidad. Pero muchas veces, en su uso cotidiano, tomamos las informaciones que arrojan como piezas de evidencia indiscutida, ignorando que son el producto de una construcción compleja y parcial, útiles para generar una representación de la realidad, pero no la realidad misma. De hecho, pareciera ser que ese olvido es una condición necesaria para el funcionamiento social de las estadísticas, en cuanto les permite ganar autoridad y transformarse en referencias sólidas para el conjunto de la sociedad (1).

Estadísticas y Estado

Esta arbitrariedad se revela con nitidez cuando pensamos en el origen estatal de lo que llamamos las estadísticas, en plural, como disciplina que produce datos y clasificaciones (para diferenciarla de la estadística, en singular, como rama de la matemática). La etimología de la palabra está relacionada con el Estado (status en latín), en particular, con su necesidad de identificar, contar y clasificar (habitantes, soldados, ganado, territorios) como parte de un ejercicio de control y poder. Por eso, la producción de datos estadísticos es un acto de Estado. En Argentina, el Censo Nacional de Población de 1869 fue la primera gran cuantificación oficial que se hizo. Este conteo y caracterización de los habitantes del territorio se realizó durante la consolidación del régimen oligárquico posterior a la batalla de Pavón, lo que contribuye a entender por qué el operativo censal, entre otras cosas, tendió a invisibilizar a las poblaciones originarias y afrodescendientes (2). Este primer Censo, desarrollado durante la presidencia de Sarmiento, permitió conocer algunos aspectos de la educación del país: el 78% de la población adulta era analfabeta y sólo el 8% de los adolescentes de 12 a 17 años asistía a un establecimiento educativo (3). El inicio de las estadísticas sobre el sistema educativo puede datarse también hacia la segunda mitad del siglo XIX. En la primera Memoria enviada al Congreso de la Nación por parte del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública en 1863, se volcaban los datos de los pocos informes provinciales que había podido recolectar un Estado Nacional que todavía estaba en proceso de consolidación. Esta Memoria, que había sido elaborada a partir de información muy parcial y trabajosamente reunida por las autoridades nacionales, contenía datos de escuelas, docentes y alumnos de sólo cuatro provincias.

Nuevos usos

Desde la década de 1930, la creciente intervención del Estado en la economía y en la cuestión social fortaleció la idea de que era necesaria una planificación estatal de mediano plazo y que para ello, el conocimiento técnico, en particular las estadísticas, eran un insumo central. Desde mediados del siglo XX, las áreas de planeamiento educativo comenzaron a hacer un uso intensivo de las estadísticas para caracterizar la oferta educativa y programar su desarrollo. Como parte de una tendencia internacional, ese saber detallado y legítimo que son los datos estadísticos se ubicó en el corazón del conocimiento que produce y administra el Estado para gobernar el desarrollo de la educación.

La crisis de los Estados de bienestar en la década de 1980 generó las condiciones para la emergencia de un nuevo paradigma de gestión pública basado en la aplicación de algunos principios de la administración de empresas en el sector público. En ese marco, las estadísticas comenzaron a adquirir nuevos usos como instrumentos para la transparencia de las acciones de gobierno y como indicadores de impacto de las políticas públicas. En el sector educativo de nuestro país, esta transformación llegó en la década de 1990 en el marco de la reforma educativa que culminó con el proceso de transferencia de instituciones educativas a las provincias. En este escenario, el Estado Nacional dejó de ser un Estado educador, responsable de las escuelas del país, para pasar a ser un Estado evaluador (4), encargado de valorar si los resultados alcanzados por los estudiantes de cada provincia respondían a los estándares establecidos como contenidos comunes a enseñar en todo el país. Para ello, en el año 1993, se instituyeron los Operativos Nacionales de Evaluación (ONE), evaluaciones estandarizadas que hoy sobreviven en la forma de la prueba Aprender.

En el corazón de este tipo de reforma están el desarrollo y el uso de la cuantificación como herramienta del gobierno de la educación en lo que se ha dado en llamar como la sociedad de control, una sociedad enfocada en el rendimiento, donde no importa tanto cómo enseñan las escuelas sino los resultados de ese proceso, medidos por evaluaciones estandarizadas. En este marco, tienden a perder importancia las estadísticas agregadas (por distrito, por provincia), algo clave para la clásica función de planeamiento, y empiezan a ganar relieve los datos por escuela, por docente y por alumno, aquellos que permiten evaluar a los agentes, someterlos a ciertos estándares y, a partir de ello, desarrollar incentivos para orientar conductas personales e institucionales.

Evaluaciones estandarizadas

Una evaluación estandarizada es una prueba diseñada por técnicos y funcionarios de los ministerios de Educación nacionales y de organismos internacionales como OCDE o UNESCO. Son pruebas que se aplican de manera simultánea en todas las escuelas de una provincia o un país y que tienen un formato de multiple choice, donde los estudiantes deben seleccionar las respuestas correctas. Su objetivo principal es medir el desempeño de los estudiantes en un conjunto de saberes o competencias que las escuelas deberían enseñar de acuerdo a algún criterio que puede ser lo que prescribe el currículum escolar u otros criterios considerados por el organismo evaluador. Los resultados de las evaluaciones estandarizadas suelen presentarse como porcentaje de estudiantes que alcanzan o no un cierto nivel de desempeño, y son hoy la principal estadística según se desprende de los discursos dominantes que hacen foco en la calidad educativa.

El carácter hegemónico que ha adquirido este tipo de estadísticas educativas se explica por un clima cultural marcado por la sospecha y la desconfianza que se proyecta, no sólo hacia las altas esferas de la vida social (los funcionarios de gobierno, los CEO de las corporaciones), sino también hacia instancias cercanas a la vida cotidiana de las familias, como son las escuelas y sus equipos docentes. Desconfianza hacia la capacidad de la escuela para autorregular el proceso de enseñanza; pero desconfianza también hacia los diversos modos que las escuelas han tenido históricamente para llevar adelante la rendición de cuentas a las familias (reuniones de padres, cuaderno de comunicación, boletines de calificaciones, entre otros). En tiempos actuales, pareciera que la única forma posible de transparencia es la marca que cada escuela debe llevar a partir de su desempeño en una prueba estandarizada y del lugar que pueda obtener en una tabla de posiciones de instituciones educativas, en función de un simple y único indicador (5).

En un contexto de creciente mercantilización de las relaciones sociales, los puntajes que cada escuela obtiene en las evaluaciones tienden a ser postulados como medidas de la calidad educativa que debe conocer toda la sociedad para poder elegir la mejor escuela para sus hijos, olvidando que los resultados de esas evaluaciones no hablan fundamentalmente de lo que hace la escuela, sino de las características socioeconómicas de los alumnos que asisten a distintos tipos de escuelas. Esta confusión entre calidad y composición social de la escuela, sumada a la fascinación por los rankings (de productos, canciones y
también escuelas), determina una visión unidimensional de las instituciones educativas, que sólo se jerarquizan como más o menos, en lugar de concebirlas de acuerdo a la especificidad de su proyecto educativo, el énfasis en algunos aspectos de la formación o el tipo de valores que apunta a promover.

Ranking y medios

Más allá de los señalamientos críticos,  tanto las evaluaciones como las estadísticas educativas, en general, son un vehículo eficaz para llamar la atención sobre los problemas de la educación e introducir un tema en la agenda a partir de cierto tipo de evidencia. Sin embargo, hay que tener presente que un dato o una evidencia no construye un problema; es la política y la deliberación pública lo que antecede a la constitución de una simple situación social en un problema social, es decir, algo digno de ser objeto de atención de la comunidad y objetivo legítimo de políticas públicas. En la actualidad, la transformación de los problemas educativos en temas de debate público se despliega, en gran medida, a partir de la agenda que marcan algunos grandes medios de comunicación y que definen aquello de lo que se habla para el resto de los medios y redes sociales. Existen ciertas afinidades electivas entre los medios masivos de comunicación y las estadísticas, lo que parece obligar a los comunicadores a ubicar los datos estadísticos en el núcleo de las notas o en los titulares mismos (“Sólo el 50% de alumnos entiende lo que lee…”), una lógica comunicacional donde los rankings y los récords son objetos muy preciados. El uso de los datos estadísticos en las notas de prensa tiene una eficacia indiscutida a la hora de establecer una afirmación o descripción como verdadera, aun cuando no se explicite la metodología o modo de construcción del indicador.

Obsesión por el rendimiento

Opera con fuerza la idea de que vivimos en un mundo global, en el que todas las ciudades y países están interconectados. Un pequeño evento en un rincón del mundo puede tener grandes consecuencias en los centros de poder global. La competencia económica es intensa y el conocimiento se postula como la gran ventaja competitiva de las economías, aquello que les permite anticipar los cambios futuros y capacitar a sus recursos humanos para empleos que aún no existen. Esta descripción de escena es el marco conceptual que permite ubicar las evaluaciones estandarizadas como las principales y, muchas veces, únicas mediciones de la educación. El mundo global es competitivo y la competitividad de los países se genera desde la educación. Tenemos que saber si somos competitivos y si vamos a poder sobrevivir en el mundo de hoy. Por eso, tenemos que medir el desempeño de nuestros estudiantes con las evaluaciones nacionales y, más importante aun, con las internacionales como PISA, para saber si estamos generando adecuadamente esas competencias globales en nuestros recursos humanos. Los alumnos de cualquier país deben comparar su desempeño educativo con un estándar internacional que puede ser Finlandia, Singapur o Macao. El rendimientismo es el nombre que tiene este modo de concebir las relaciones sociales como organizadas por una competencia unidimensional y medible. Para esa concepción resulta no sólo legítimo sino de importancia principal comparar en el mismo ranking educativo a países tan distintos, porque todos participan de una dimensión común que los hace iguales y comparables: el mercado global. En la medida en que no podamos elaborar como sociedad una crítica a estos supuestos del mundo global en que vivimos, será imposible asignar a la educación otros propósitos que no sean sólo los de formar recursos humanos con competencias globales; en la medida en que no avancemos en concebir otros propósitos para el acto de enseñar y aprender, las evaluaciones educativas seguirán siendo sólo evaluaciones de performance o rendimiento para la construcción de rankings, en lugar de abrirse para ser un modo de conocimiento más (entre otros posibles) sobre la educación. 

1. Para ampliar este análisis de las estadísticas como construcciones sociales, véase Daniel, Claudia,  Números públicos. Las estadísticas en Argentina, 1990-2010, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2013.

2. Los censos de población son instrumentos clave en el proceso de constitución de la conciencia que un país tiene de sí. Sobre este punto se sugiere ver: Otero, Hernán, Estadística y Nación. Una historia conceptual del pensamiento censal en la Argentina moderna, 1896-1914, Buenos Aires, Prometeo, 2006; y Ocoró Loango, Anny, La visibilización estadística de los afrodescendientes en la Argentina en perspectiva histórica”, en revista Trama, Año 7, Nº 7, 2016.

3. Bottinelli, Leandro y Sleiman, Cecilia, “¿Uno de cada o dos de cada tres? Controversias sobre los niveles de egreso de la escuela secundaria”, en El Observador, dossier del Observatorio Educativo de la UNIPE, Nº 2, Gonnet, diciembre de 2014.

4. Sobre este cambio en las funciones del Estado en educación, véase Tenti Fanfani, Emilio, “Del Estado educador al Estado evaluador”, en Revista Educar en Córdoba, Nº 32. Córdoba, diciembre de 2015.

5. El 1° de marzo de 2018, en el Discurso de Apertura de las Sesiones Ordinarias del Congreso de la Nación, el presidente Mauricio Macri anunció la remisión de un proyecto de ley destinado a impulsar la difusión de los resultados de la evaluación Aprender de cada escuela bajo un formato de ranking o “tabla de posiciones” (tal la expresión utilizada en los fundamentos del proyecto), con el objetivo de promover ¨la transparencia y la calidad educativa”. Para más información, véase la gacetilla del Observatorio Educativo de UNIPE Sobre la utilidad y pertinencia de los rankings de escuelas basados en resultados educativos (observatorio.unipe.edu.ar).

Este artículo, desarrollado por el equipo del proyecto La educación en sus fuentes (UNIPE), forma parte del Suplemento Unipe #63