Mendoza no se va

A pesar de las declaraciones grandilocuentes del diputado Alfredo Cornejo, como bien dice el artículo que escribió Carlos Gervasoni en el Dipló días atrás, Mendoza no se nos va. El principal motivo es el que cita el texto: la reacción de Cornejo no expresa una demanda de la ciudadanía de la provincia, ni una convicción de sus autoridades actuales.

A pesar de eso, el texto de Gervasoni sostiene que hay varios motivos por los que deberíamos preocuparnos. Los sintetizo. Los conflictos territoriales motivados por reclamos secesionistas son frecuentes y, cuando ocurren, muy violentos. No son inéditos en nuestra región ni desconocidos para la historia nacional, de modo que sería prudente estar atentos. Existen asimetrías legislativas y fiscales entre las provincias que podrían motivar tensiones y harían, según el texto, disfuncional la organización federal argentina. No afectan especialmente a Mendoza, pero sí a otras provincias. Pero el combustible del secesionismo no serían las diferencias objetivas sino las reconocidas, particularmente si están montadas sobre distintas identidades. No hay diferencias culturales profundas entre las provincias argentinas, pero las y los mendocinos, con un sistema político en el que el recambio es frecuente y una economía comparativamente próspera, tendrían motivos para sentirse diferentes –por el tono del texto da la sensación que mejores– que quienes residen en otras provincias. Las identidades particulares solo se activan como catalizador de las demandas de secesión cuando hay elites políticas que las toman como bandera. La tendencia del sistema político argentino a la provincialización ofrecería condiciones favorables para que eso ocurra alguna vez. Si se van algunas empresas, si son más los argentinos que se radican fuera del país que los extranjeros que se afincan acá, si los ahorristas locales prefieren otras monedas al peso, no sería sorprendente que algunos mendocinos digan, en una broma reveladora, que les hubiera convenido quedar del lado de Chile en el período de organización nacional (1). Lo mismo podría pasar en otras provincias por lo que no puede descartarse que Argentina enfrente alguna vez movimientos secesionistas como el catalán. Hasta aquí la síntesis.

Origen autónomo

Como dije, concuerdo en que las declaraciones del diputado mendocino no señalan un problema serio. Varias de las observaciones que realiza el texto de Gervasoni son verosímiles. Sin embargo, creo que sobreestima la posibilidad de que haya tensiones secesionistas. La discusión sobre la estimación invita a pensar cómo se armó y cómo funciona nuestro sistema político. Esta discusión me parece especialmente relevante en este momento difícil que atraviesa nuestro país porque creo, como afirma el texto al que me refiero, que las formas en que denominamos la realidad ayudan a construirla. El país que motivaría este presunto secesionismo latente no es el que veo.

Es cierto que los conflictos territoriales motivados por demandas secesionistas son frecuentes. Desde 1945, cada año se puede registrar un promedio de 52 movimientos secesionistas activos (2). La gran mayoría de estos movimientos corresponde a ex colonias o territorios anexados que deciden separarse de sus metrópolis; pero hay movimientos secesionistas muy fuertes que no son resultado de conquistas recientes ni postcoloniales. Por ejemplo, los ciudadanos de Quebec votaron varias veces si deseaban permanecer dentro de Canadá o formar un país aparte (la mayoría siempre eligió quedarse). Más recientemente, la permanente tensión entre las autoridades autónomas en Catalunya y el gobierno español en Madrid dio lugar a un conflicto grave que incluyó una declaración de independencia. Son conocidos los deseos de una parte de la ciudanía y la clase política escocesa de separarse del Reino Unido. En síntesis, las demandas de secesión pueden alcanzar aún a países muy desarrollados. Naturalmente, entre las provincias argentinas no hay contrastes lingüísticos, ni religiosos, ni político-culturales análogos a los que separan a los québécois del resto de los canadienses, a los catalanes del resto de los españoles o a los escoceses del resto de los británicos. Eso ocurre, entre otras cosas, porque no hubo motivos políticos para imaginar comunidades antagónicas. A diferencia de las provincias canadienses, de los Estados integrantes del Reino Unido y de las comunidades autónomas españolas, las provincias argentinas son unidades políticas completamente post-monárquicas. Nunca fueron conquistadas ni anexadas. Son, desde el origen, entidades políticamente autónomas que, en el caso de las catorce provincias originarias, Mendoza entre ellas, decidieron constituir la federación argentina, y en el caso de los territorios nacionales luego provincializados pudieron, como el resto de las provincias, dictar sus propias constituciones. Un reclamo secesionista es más convincente cuando se puede presentar como una demanda emancipatoria. La potencial secesión de una provincia argentina no sería la corrección de una imposición sino la actualización de una decisión independiente. Eso no la hace imposible, pero sí muy improbable.

La trampa del argumento de la simetría

El texto de Gervasoni presenta dos elementos a partir de los cuales podría alterarse la decisión de ser parte de este país: la arquitectura legislativa y fiscal del federalismo argentino y el desempeño socioeconómico reciente de nuestro país.  El aspecto legislativo de lo que el texto llama “disfuncionalidad” del federalismo argentino es la discrepancia entre el tamaño de la población de las provincias y el tamaño de su representación en el Congreso. En un sentido parecido, la disfuncionalidad fiscal obedecería a la diferencia entre lo que cada provincia contribuye a los ingresos fiscales nacionales, y lo que recibe en concepto de transferencias nacionales a través de la coparticipación y otros regímenes. Subrayo algunos rasgos de esta frecuente crítica a la arquitectura federal argentina. Como se puede intuir, toma como referencia normativa una distribución simétrica: en un federalismo funcional, cada provincia tendría una proporción de representantes tan alta como de habitantes (3) y recibiría tanto dinero en concepto de transferencias como se recoge en su territorio en concepto de impuestos (4). Es fácil advertir que la defensa de la simetría es también una defensa de quienes creerían que la asimetría no les conviene: ponen más de población que lo que reciben de representación, ponen más en impuestos de lo que reciben de transferencias. La contabilidad casera es clara y persuasiva, pero no es una buena guía para solucionar los problemas distributivos. Tampoco para pensar la organización de una federación.

Creo que es acorde con un principio de igualdad que todos los votos tengan la misma posibilidad de influir sobre la formación de mayorías legislativas, independientemente de la provincia donde se emitan. Desde ese punto de vista, la asimetría legislativa es cuestionable. Los argumentos a favor de la simetría fiscal me resultan menos convincentes. Es difícil pensar en un proyecto común sin que haya alguna contribución de los grupos de personas que están en mejor situación económica (por ejemplo, los que viven en provincias más prósperas) hacia quienes están en una situación peor. Las reglas fiscales argentinas no llevan los recursos a las provincias más necesitadas sino a las menos pobladas. Pero ese no sería un argumento a favor de una distribución simétrica, sino un motivo para elegir una asimetría mejor. En síntesis, algunos aspectos del diseño federal argentino contradicen abiertamente la igualdad democrática. Otros son objetables, pero no porque sean asimétricos, sino porque no ayudan a corregir inequidades interprovinciales. Independientemente de sus consecuencias, es muy importante reconocer que las reglas y las prácticas del federalismo argentino no son el resultado de imposiciones unilaterales sino de resultados negociados; es decir, de resultados elegidos por personas que reconocen su interdependencia y tratan de obtener lo que les resulta mejor dentro de lo que resultaría aceptable para los otros. Un Senado con igual cantidad de representantes para cada una de las provincias, independientemente del tamaño de su población, no fue el un error de un estudiante de derecho constitucional mal dormido, ni la imposición perversa de una o varias provincias poderosas sobre el resto, sino la solución de compromiso a la que llegaron representantes de catorce provincias que, al cabo de 32 años de conflictos militares internos, concluyeron que su mejor opción era formar un país que las incluyera a todas en esas condiciones.

Del mismo modo, los regímenes fiscales argentinos fueron aprobados por sucesivas mayorías legislativas electas en todas las provincias y, en el caso del régimen de coparticipación, de lo decidido por las y los constituyentes de 1994. Esto no quiere decir que las estructuras legislativa y fiscal vigentes sean deseables, tampoco que sean las mejores posibles. No todo lo real es racional. Pero cualquier otra estructura legislativa o fiscal que fuera a reemplazarlas deberá ser gestada en las mismas condiciones que se produjeron estas: elegida por una mayoría de representantes de provincias dentro de lo que resulta aceptable para otros representantes de provincias.

La pregunta por la independencia

Pero quizás mi discusión es injusta con los argumentos del texto de Gervasoni. Una posible demanda secesionista no necesita demostrar cómo se llegaría a una organización mejor del federalismo argentino, sino indicar que existe un futuro mejor para alguna provincia argentina fuera de la Argentina. El hecho de que esta estructura representativa y fiscal haya sido alguna vez preferible a vivir como un país aparte no implica que vaya a serlo siempre. ¿Qué podría llevar a una mayoría de votantes y representantes de una provincia a constituirse como un país independiente? En mi opinión, una respuesta productiva a esta pregunta necesita abandonar la fantasía narcisista que subyace a toda demanda secesionista: la idea de que uno podría vivir mejor separado del resto porque uno es, en algún sentido vago pero decisivo, mejor que el resto. Retomando el ejemplo de Mendoza: ¿su economía sería igual de productiva exportando lo que hoy simplemente transporta al resto de Argentina? La colaboración del Estado nacional, la radicación de gente, el turismo que viene de otras provincias, ¿contribuirían del mismo modo si tuviera que atravesar una frontera nacional? Las sociedades de todas las provincias constituyentes de la Argentina se hicieron esa pregunta insistentemente durante varias décadas y tuvieron la oportunidad de repetirla en 1994. Contestaron que no. Lo cual no quiere decir que este país y su forma de organización no tengan problemas serios. Pero invita a pensar que es preferible resolver los problemas de la interdependencia que pensar que uno se arreglaría mucho mejor sin los demás.

1. El chiste contiene un equívoco histórico: no quedaron de ningún lado. Eligieron formar otro país. Como sus abuelos inmigrantes eligieron, hace menos tiempo, quedarse de este lado de la Cordillera.

2. R. Griffiths, Age of Secession: The International and Domestic Determinants of State Birth, Cambridge: Cambridge University Press, 2016.

3. Mi objeción es sobre todo normativa, pero podría decirse algo también desde el punto de vista descriptivo. El grueso de la asimetría legislativa en el Congreso argentino tiene que ver con la discrepancia entre la distribución de la población y la de la representación en el Senado. La conformación de la Cámara de Diputados tiene un impacto mucho menor. El incremento de la representación en la Cámara efectivamente fue decidido por el último presidente de la dictadura poco tiempo antes de las elecciones de 1983. El texto conjetura que se lo hizo con el propósito de favorecer al peronismo porque el candidato presidencial de este partido había declarado su intención de reconocer la Ley de Autoamnistía. Encuentro poco verosímil que un régimen dedicado, entre otras cosas, a neutralizar la acción colectiva de los trabajadores procurara, a su salida, beneficiar al partido que votan los trabajadores. Cualquiera haya sido la motivación, aumentar la representación de las provincias donde el peronismo es electoralmente fuerte más bien contribuiría a que otros partidos, por ejemplo los que organizaron ex gobernadores de la dictadura, accedieran a la representación. Poner más cargos en juego perjudica, y no beneficia, a los partidos que son predominantes en una parte del territorio.

4. Es cierto que hay provincias que reciben mucho menos de lo que contribuyen a la masa de ingresos públicos. Las más afectadas por este problema son la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, que son también los distritos que, dada la geografía económica argentina, tienen mayor capacidad de recaudación propia. Para el resto de los distritos, el esquema es bastante más parecido a lo que el texto de Geravasoni postula como parámetro: la discrepancia entre lo que se recauda y lo que se transfiere a las provincias no es tan grande.