Conseguir dólares o complicar las elecciones (respuesta a Claudio Scaletta)

En este artículo nos proponemos responder a la reciente nota de Claudio Scaletta, “Aumentar el gasto o perder las elecciones”, publicada en el Dipló (1). Las preguntas que busca responder Scaletta son dos: 1. ¿El gobierno lleva adelante un ajuste fiscal clásico? y 2. ¿Existe hoy margen para aumentar el gasto y romper de ese modo el estancamiento de la actividad económica? Mis respuestas a estas preguntas son muy distintas a las de Scaletta, para quien la primera pregunta se responde “fácil”, “mirando los datos”, mientras que la segunda es una de esas “discusiones clásicas” entre macroeconomistas.

¿Ajuste?¿ ¿Qué Ajuste?

Al comparar el crecimiento nominal anual del gasto en abril (+14%) contra la inflación (46%), Scaletta concluye que “el ajuste no parece demandar mayor explicación: en lo que va del año el gobierno produjo una fuerte contracción del gasto”. Pero lo único que indican los datos correctos que expone Scaletta es que efectivamente el volumen real del gasto registró en abril una caída anual. Sin embargo ¿es esa la forma correcta de analizar la evolución del gasto público y su efecto sobre la actividad económica? Pretendo demostrar que no.

En primer lugar, el Covid-19 nos provee a los economistas de un “experimento natural” que permite que evitemos las típicas discusiones de causas y consecuencias: está claro que la principal causa de la contracción de la actividad económica de 2020 es un evento ajeno a la política económica, como fue la pandemia. En este marco, el gobierno nacional decidió implementar un paquete de estímulo con el objetivo de morigerar la caída de la actividad. Scaletta señala correctamente que el tamaño de este paquete fue “chico”. A título de ejemplo, midiendo ese paquete en relación al tamaño de cada país, Brasil implementó un estímulo fiscal el doble de grande que el de Argentina.

Sin embargo, ese paquete generó que el gasto de 2020 obviamente experimentara un fuerte incremento, al tiempo que el PIB caía por los efectos de la pandemia y las restricciones a la movilidad. El gasto público en términos reales y el PIB se movieron “en espejo”: el gasto se expandió cuando la actividad se contraía, y se contrajo después, cuando la actividad se recuperaba. De esta manera, el gasto público experimentó lo que se denomina un comportamiento contra-cíclico: intentó contrapesar la retracción del gasto privado.

A medida que el gasto privado se recompuso, entonces, el gasto público se fue reduciendo. Es por eso que la caracterización de “ajuste” que utiliza Scaletta omite un dato básico: siempre interesa evaluar el comportamiento del gasto público vis a vis la dinámica de la actividad. De la misma manera que Scaletta y yo hemos sido críticos del ajuste del gasto público de 2018 y 2019, en un marco de profunda recesión macroeconómica, parece razonable que el gasto público sea hoy más bajo que el segundo trimestre del 2020, cuando la movilidad se había reducido al 20% de lo normal y la mitad del aparato productivo del país funcionaba bajo algún tipo de restricción.

A medida que el gasto privado se recompuso, entonces, el gasto público se fue reduciendo. Es por eso que la caracterización de “ajuste” que utiliza Scaletta omite un dato básico: siempre interesa evaluar el comportamiento del gasto público vis a vis la dinámica de la actividad.

Para caracterizar un “ajuste” o una “expansión” del gasto público, conviene entonces siempre tener en cuenta la dinámica de la actividad, puesto que, cuando se busca “ajustar” o “expandir” el gasto, no se lo hace “por amor al arte”, sino justamente para “ajustar” o “expandir” la actividad económica.

Tomando en cuenta esto, el gasto público del primer trimestre de 2021 fue en términos reales 0,8% mayor que el mismo trimestre del año anterior, mientras que la actividad se ubicó 2,4% por arriba de ese mismo período. Es decir que, en un marco en el que la actividad económica se recuperó levemente, el nivel de gasto público se mantuvo igual. Si comparamos con el primer trimestre de 2019 (año sin pandemia), el gasto público es 5,3% superior, mientras que el PIB fue 2,9% menor. En otras palabras: la actividad económica se encuentra por debajo de los niveles del primer trimestre de 2019 y el gasto público se expande en términos reales en comparación con ese período.

Es por esta razón, por este comportamiento contra-cíclico del gasto público, que no compartimos la caracterización de Scaletta de “ajuste”. Si ajuste es tener hoy un menor nivel de gasto público que el que tuvimos en el peor momento de la pandemia, donde por ejemplo la producción automotriz había caído a cero, entonces podríamos hablar de “ajuste”. Pero sería como decir que alguien ajustó su dieta cuando se compara una cena de un día cualquiera con la noche del 24 de diciembre. Una de las razones básicas para comprender que no se está implementando un “ajuste clásico” radica en la recuperación de la actividad económica del impacto del Covid-19: como señalamos, la actividad se recuperó al tiempo que el gasto se contrajo, lo que nos permite inferir que la reducción del gasto no está teniendo un efecto recesivo de magnitud que interrumpa la dinámica de crecimiento.

¿Más gasto? ¿Con pesos y sin dólares?

A pesar de lo que consideramos una incorrecta caracterización de la política fiscal, creemos que la segunda pregunta de Scaletta es aún más relevante: ¿hasta dónde existe margen para aumentar el gasto? En su nota, Scaletta argumenta que “la respuesta demanda como dato previo asumir que efectivamente en lo que va del año existió una contracción del gasto que está abortando la recuperación económica”.

Pero no podemos pasar por alto esta afirmación. De la misma manera que el principal problema macroeconómico de 2020 no fue la cuarentena, sino la pandemia, la principal razón macroeconómica que explica la posible interrupción de la recuperación de la actividad económica en la primera mitad de 2021 es la pandemia, no la dinámica del gasto: el riesgo de un freno a la recuperación es la segunda ola.

Sin embargo, la pregunta de Scaletta mantiene su relevancia. En primer lugar, porque Scaletta acierta en señalar uno de los principales factores que amenazan la recuperación de 2021: una paritaria del 29% en el marco en aceleración inflacionaria que deteriora el poder adquisitivo del salario. Si bien la pauta oficial del 29% pudo tener sentido inicialmente como política de coordinación de precios y salarios, a esta altura resulta evidente que el techo fue efectivo para los salarios pero no para los precios. Ante esta situación, lo único que queda por hacer es rectificar rápidamente el error, es decir, corregir las paritarias y apuntar a un año 2021 con recuperación del poder adquisitivo.

El principal acierto de Scaletta es preguntarse qué límite cuantitativo imponen la cantidad de dólares que hay en el Banco Central al estímulo que, dada la debilidad del gasto privado, puede realizar la política fiscal. Como un aumento del gasto público incrementa la actividad económica y recupera los ingresos de las personas y las empresas, una parte de ese impulso se “filtra” hacia una mayor demanda de dólares, tanto por el incremento de las importaciones como por las decisiones de cartera de guardar una parte de ese ingreso incrementado en dólares en lugar de en pesos. El punto es, tanto para Scaletta como para mí, central. Y es lógico: con Scaletta compartimos esta visión teórica. Las diferencias de opinión, tanto en la economía como en la ciencia, raramente se dan respecto a los hechos observables en la “realidad”, sino a los mecanismos causales que explican esos hechos.

En efecto, la correcta identificación de los argumentos causales es central a la hora de recomendar políticas económicas. Un ejemplo de otra ciencia puede contribuir a aclarar este punto. En el pasado, cualquier observador coincidía en señalar que los barcos “desaparecían” al llegar al horizonte. La diferencia radicaba en los mecanismos causales, es decir, en la causa que explicaba tal desaparición: mientras que para algunos se explicaba porque el mundo era plano, para otros había indicios de que el mundo podría continuar más allá del horizonte, que la tierra era redonda. En economía, es posible que un mayor nivel de gasto público dispare la inflación. Sin embargo, mientras que algunos argumentan que ese aumento se debe a un error de la política económica que interrumpe el funcionamiento de mercados que garantizan el pleno empleo de los recursos productivos, otros creemos que el mecanismo es diferente: aún con recursos productivos ociosos, un incremento del gasto, en un contexto de escasez de dólares, puede llevar a una devaluación que dispare la inflación.

Por eso Scaletta acierta en reconocer las dudas acerca de las posibilidades reales de incrementar el gasto público dada la cantidad de dólares con las que cuenta el Canco Central.  “Si se aumenta el gasto, pero sin dólares adicionales más que los que se disponen actualmente, la situación es delicada”, afirma. En este contexto, vale la pena examinar con cuidado la idea que señala Scaletta de que “en sectores del gobierno se propone expandir el gasto en alrededor de 1 punto del PIB en los meses previos a las elecciones”.

¿Qué riesgos implica esta propuesta? Un punto del PIB equivale a unos 4.000 millones de dólares. Las elecciones son dentro de cuatro meses. Tal vez la historia nos ayude a dimensionar esos riesgos. En septiembre de 2014, la política fiscal comenzó a adquirir una dinámica expansiva de cara a las elecciones de 2015. El estímulo fue de 1,5% del PIB y se implementó a lo largo de 14 meses. Al momento de iniciada esa expansión, el Banco Central contaba con reservas netas por 20.000 millones de dólares. En otro momento de la historia, en julio de 2016, la política fiscal fue nuevamente expansiva, en este caso de cara a las elecciones de 2017, por un valor similar al de 2014-2015: 1,5% del PIB, en este caso a lo largo de 16 meses. En cuanto a las reservas, si bien al momento de iniciada esa expansión el Banco Central contaba con algo menos de 10.000 millones de dólares, esta debilidad de arranque sería compensada por la emisión de más de 30.000 millones de dólares de deuda externa que reforzarían el plan de estímulo fiscal (y que luego provocarían la crisis macroeconómica de 2018-2019). Considerando estos antecedentes, gastar 1% del PIB en los 4 meses que faltan para las elecciones, con un Banco Central que cuenta actualmente con 7.000 millones de dólares de reservas, no luce, por decir lo menos, prudente, aún si se tiene por objetivo ganar los comicios, usando palabras de Scaletta. Una desestabilización del dólar sería suficiente para neutralizar cualquier efecto positivo, tanto económico como electoral, que pudiera generar el plan de estímulo.

¿Qué hacer?

¿Debe el gobierno resignarse no solo a, supuestamente, perder las elecciones, sino, además, a no poder contrarrestar los efectos económicos de la segunda ola? Por supuesto que no. Como queda claro tanto en el razonamiento de Scaletta como en el mío, el límite a la expansión de la economía son los dólares. Argentina necesita conseguirlos, y necesita hacerlo en los próximos meses. Lamentablemente, la única fuente disponible de dólares, resultado de la herencia del gobierno anterior, es el FMI. El gobierno argumenta que el FMI comprendió la pandemia y, por esa razón, no recomendará sus típicos programas de ajuste. El propio FMI dice lo mismo. Pues bien, tal vez llegó la hora de probarlo. La única forma de gastar 1% del PIB para enfrentar los efectos de la segunda ola de Covid, evitando a la vez una letal escasez de dólares que desestabilice la economía, es que el FMI provea esos 4.000 millones. El FMI, desde luego, pedirá a cambio un programa. Pero si ese programa comienza con una política fiscal contra-cíclica se podrá argumentar, por primera vez y sobre la base de evidencia concreta, que el FMI, efectivamente, cambió. Por eso, lejos de demorar la discusión con el FMI, la conveniencia política y económica apunta a adelantarla, permitiendo enfrentar con más gasto las consecuencias de la segunda ola sobre una economía sin crédito y con sus reservas agotadas.

1. https://www.eldiplo.org/notas-web/aumentar-el-gasto-o-perder-las-elecciones/