Cómo impulsar el crecimiento (respuesta a Álvarez Agis)

En sucesivas notas aparecidas en el Dipló, ClaudioScaletta y Emmanuel Álvarez Agis (1) discutieron si el gobierno está impulsando o no un ajuste del gasto público y sus implicaciones. En este artículo pretendo hacer una contribución al debate en dos aspectos. En primer lugar, discutir la noción de política fiscal anticíclica que sostiene Álvarez Agis (y en ese marco discutir si hay ajuste o no y en qué consiste). Y en segundo lugar analizar, como también afirma el autor, el supuesto subyacente de que el gasto privado se recuperó con independencia del impulso del gobierno.

La política anticíclica que sugiere Álvarez Agis remite a la idea (supuestamente) keynesiana de “cebar la bomba” en una economía en recesión. La imagen remite a un auto que por algún motivo se detuvo y no consigue arrancar. Un buen empujón bastaría para que vuelva a andar por sus propios medios.

La idea, sin embargo, no funciona nada bien en el marco de cualquier análisis keynesiano. Si el gobierno aumenta el gasto, dado un cierto multiplicador, eso aumenta el nivel de actividad. Pero cuando el gobierno retira el estímulo la economía vuelve necesariamente al punto inicial (recesión). Es decir, no hay razón para pensar que alcanza con un “empujón” puntual. A menos, claro, que el auto recobre impulso propio, de modo que, cuando el gobierno retire el estímulo, el gasto privado se recupere (ya volveremos sobre este punto).

En realidad, cuando hablamos de política fiscal expansiva nos referimos a cuánto poder de compra real el gobierno inyecta en la economía como demanda dirigida al sector privado. Los salarios públicos, las jubilaciones y los programas sociales, así como los gastos de funcionamiento del gobierno, implican una demanda de bienes y servicios que generan actividad y empleo en el sector privado (descontando las filtraciones hacia las importaciones). De igual modo, el gasto en inversión pública supone una demanda hacia el sector privado, que debe proveer los insumos para que se realicen, por ejemplo, las obras públicas. Finalmente, los subsidios liberan gasto de las familias y les permiten consumir más.

Cuando el gasto que inyecta el gobierno ingresa en la economía, genera un circuito de compras y ventas, es decir, pone en marcha el llamado multiplicador de gastos, induciendo directamente gastos de consumo que amplifican el gasto inicial. Si el gobierno construye viviendas, por ejemplo, induce un aumento del empleo. Esto se traduce en aumentos del consumo de los trabajadores que ahora están empleados. Además, hay que producir esos bienes de consumo. Cuando la suma de esos gastos públicos se expande, aumenta la demanda hacia el sector privado, lo que estimula la producción y el empleo. Cuando ese gasto se contrae, su efecto sobre el nivel de actividad es contractivo.

Obsérvese que no interesa si esa eventual contracción es compensada (o no) por otra fuente de demanda (privada o externa). Eso no cambia el sesgo de la política fiscal, ya que si el gasto público real está inyectando menos poder de compra en la economía, su contribución específica será contractiva.

Algunos datos recientes

En sus notas, Scaletta y Álvarez Agis coinciden en un punto que compartimos: el “paquete Covid” de estímulo fue ciertamente pequeño en la comparación internacional. Pero, además, el gasto público venía de un intenso proceso de ajuste. De hecho, el promedio del gasto público real (la suma de consumo público, salarios, jubilaciones y prestaciones sociales, subsidios, transferencias a provincias y gasto en capital) en 2020 fue, en términos reales, 7,3% menor al de 2017. Es decir que, pese a su acelerada recuperación, 2020 no fue un año de “explosión” del nivel de gasto (2).  Así, el nivel de 2021 es el más bajo de los últimos cuatro años, e idéntico al de 2019, un año considerado unánimemente como de ajuste.

Obsérvese que no interesa si esa eventual contracción es compensada (o no) por otra fuente de demanda (privada o externa). Eso no cambia el sesgo de la política fiscal, ya que si el gasto público real está inyectando menos poder de compra en la economía, su contribución específica será contractiva.

Álvarez Agis observa correctamente que el gasto público y el nivel de actividad se movieron en espejo en el pozo de la crisis, es decir que el gobierno fue reduciendo el gasto a medida que la actividad se recuperaba. El autor sostiene que esto configura una política anticíclica correcta. También admite que el gasto público viene contrayéndose en los últimos meses (con particular fuerza en los primeros meses de este año). Pero omite observar que, desde hace meses, el menor impulso fiscal está asociado con una gradual ralentización del nivel de actividad. Esto es vital porque lo que realmente importa para una política anticíclica es si logra o no revertir el ciclo recesivo. Cuando se observan las tasas de crecimiento mensual del EMAE (Estimador mensual de actividad económica), se advierte una gradual tendencia hacia el estancamiento, con registros negativos en febrero (-0,9) y marzo (-0,2).

Pero además cabe una pregunta crucial: ¿cuál es la meta anticíclica? Tenemos un desempleo real extremadamente alto, ¿no forma parte de la meta de la política anticíclica seguir impulsando la actividad para bajar la desocupación?

El supuesto implícito en el análisis de Álvarez Agis es que, tras la reacción fiscal del gobierno, se produjo una recuperación del gasto privado que ahora compensaría el menor impulso fiscal. Y no solo eso: también supone que esa fuente privada de gasto es independiente del impulso fiscal involucrado en la crisis. Así, al retirar los estímulos fiscales, esa fuente de demanda privada seguiría operando: el auto rodaría solo. Sin embargo, no hay evidencia de que eso que podría ocurrir efectivamente esté ocurriendo.

Un punto fundamental a tener en cuenta es que buena parte del gasto privado (consumo e inversión) es inducido –es decir, depende– del propio crecimiento, y en buena medida del propio gasto público. Por ejemplo, el nivel de consumo de los asalariados depende del nivel de empleo, lo que a su vez depende del volumen de producción y de demanda. Otro ejemplo: el volumen de inversión privada depende del tamaño del mercado y de la demanda (nadie invierte para producir algo que no podrá vender). Así, la inversión privada depende de que la economía crezca, más que ser un “motor” de tal expansión. Obviamente, cuando aumenta el nivel de actividad esas fuentes de demanda (consumo asalariado e inversión privada) amplifican la expansión. Pero no pueden aumentar si antes no aumenta el nivel de actividad y empleo.

Veamos algunos datos. El 70 por ciento del consumo privado (o más) depende de la masa de salarios privados y públicos, las jubilaciones y las prestaciones sociales. Dentro del consumo privado tienen un peso destacado las jubilaciones y programas sociales y los salarios públicos, justamente variables que vienen contrayendo su poder de compra por la reducción del impulso fiscal. Por supuesto, en el consumo de los asalariados un factor importante (que en este caso queda fuera del impulso fiscal) es el nivel del salario real. El salario real promedio privado registrado estaba en marzo un 8 por ciento por debajo del año anterior y mostraba una tendencia al estancamiento. Así, la relación entre la masa de salarios privados y el PIB (que es una aproximación a la participación de los trabajadores en el ingreso) registró una caída cercana al 12 por ciento en marzo respecto a febrero de este año. El promedio mensual de 2021 es 7 por ciento menor al promedio mensual de 2020. La caída de la participación de los trabajadores en el ingreso implica una propensión menor a consumir que produce un efecto contractivo sobre la economía.

Este estancamiento y/o caída de salarios y jubilaciones explica el estancamiento y caída de las ventas de consumo masivo (básicamente de bienes salario). Aunque el segmento de bienes de consumo durable (automóviles, muebles, artículos para el hogar) creció significativamente en los últimos meses, el crecimiento de la demanda de bienes de consumo en general se desaceleró. Asimismo, la ralentización de la actividad está llevando forzosamente a una desaceleración de la inversión privada, algo que se puede observar indirectamente por la reducción de importaciones de bienes de capital y por la disminución de la producción doméstica de bienes de equipo e insumos. De forma consistente con esa dinámica, el grado de utilización de la capacidad en abril se redujo respecto a marzo. En otras palabras, hay signos de que el auto está rodando más lentamente.

Resulta importante destacar un cambio en los últimos meses en la composición del gasto público. La reducción del gasto real en salarios públicos, jubilaciones y programas sociales, consumo público y subsidios, es decir aquello que impulsa la demanda, tuvo como contrapartida un importante aumento de la inversión pública. Sin embargo, aún así el gasto público total registró una disminución persistente en términos reales. Aunque el aumento de la obra pública tiene un impacto fuertemente positivo en varias ramas industriales que producen bienes intermedios, la disminución de salarios, jubilaciones y prestaciones sociales explica la reducción del consumo privado. Por último, las exportaciones no pueden liderar un proceso de crecimiento en una economía con un significativo mercado interno (y, además, pese a los aumento de precios internacionales, no están creciendo de manera significativa).

¿Ciclo o tendencia?

En un país de tamaño medio como Argentina, el crecimiento depende del mercado interno. Esto no es un capricho del análisis ni una preferencia de política, sino una imposición de la realidad consecuencia de rasgos estructurales de nuestra economía. Por lo tanto, requiere de parte del gobierno de un “empujón” persistente, ya que entre las fuentes autónomas de gasto (es decir, aquellas que no dependen del propio crecimiento) el gasto del gobierno juega un papel crucial.

En otros términos, el gobierno no puede contentarse con “morigerar el ciclo”, como sugiere Álvarez Agis, sino que debe desempeñar un rol determinante en la tendencia de crecimiento en el largo plazo. Sin ello, la economía puede fácilmente quedar en una situación de “equilibrio con desempleo”, según la definición de Keynes.

En un contexto de presiones cambiarias y restricciones de divisas impuestas por el endeudamiento externo, hablar de estas políticas puede parecer un cuento de hadas. Pero ante todo pretende ser un análisis realista: aún en un contexto tan restrictivo debido a cuestiones estructurales que están más allá de las preferencias de política, la economía sigue funcionando de ese modo. Y esto hace más dramático el problema.

Llegados a este punto, la sentencia generalizada es: no se puede gastar (crecer) más porque no hay dólares. Es preciso entonces explicitar las condiciones de esa restricción, “hacer las cuentas” e incorporar en esa “cuenta” una variable usualmente omitida: la sustentabilidad política y social de cada alternativa. ¿Cómo se mide ese espacio externo restringido principalmente (aunque no solo) por el endeudamiento? ¿Permite crecer a alguna tasa civilizada o supone la administración política del estancamiento? ¿La restricción de dólares es una restricción fija, independiente de la política económica, o el gobierno puede concretar cambios de política que alivien la presión (en especial la demanda financiera por divisas)? Sobre estas preguntas, la nota de Scaletta ofrece algunas ideas extremadamente valiosas que deberían ser discutidas antes de resignar los estímulos para una recuperación más vigorosa.

1. https://www.eldiplo.org/notas-web/conseguir-dolares-o-complicar-las-elecciones-respuesta-a-claudio-scaletta/ y https://www.eldiplo.org/notas-web/aumentar-el-gasto-o-perder-las-elecciones/

2. Para evitar problemas de estacionalidad, consideremos los primeros cuatrimestres de cada año para establecer una comparación apropiada.