Romper el péndulo

Argentina está, desde hace décadas, sumida de manera colectiva en un interminable Día de la Marmota. Los ciclos duran más que un día, pero tarde o temprano, incluso en un año históricamente atípico debido a la pandemia global, nos encontramos discutiendo los temas de siempre: el dólar, la inestabilidad económica y el deterioro social que trae cada nueva crisis. La brecha entre el dólar oficial y los “otros” dólares se convierte en el termómetro de una incertidumbre generalizada. Se acuñan nuevos significantes (“dólar blue”, “contado con liqui”) que se incorporan al discurso social sobre la economía junto a aquellos nacidos en crisis anteriores, como el Austral, el patacón y el corralito. Múltiples actores económicos –incluyendo aquellos que pueden exportar e ingresar divisas– recalculan sus expectativas a la espera de una devaluación que anticipan inevitable. La angustia social genera todo tipo de comportamientos especulativos que nos alejan de una necesidad que cada crisis vuelve más patente: hablar de desarrollo en Argentina.

La volatilidad económica argentina es, irónicamente, muy estable: desde la posguerra el país sufrió, en promedio, una recesión cada tres años. Entre 2000 y 2016 Argentina registró la tasa de crecimiento más volátil de la región, sólo superada por Venezuela. La alternancia de períodos de crecimiento y contracción está puntuada por crisis recurrentes. El estudio más sistemático y abarcador que tenemos sobre las crisis económicas que experimentaron los países durante el último medio siglo muestra que Argentina lidera el ranking entre 70 casos (1). Estos números no son una abstracción estadística: las crisis –como las devaluaciones bruscas o las aceleraciones inflacionarias– suelen producir una caída en el salario real y un aumento de la desigualdad.

Ciclos históricos

La economía política descubrió hace tiempo que la “naturaleza” cíclica de la Argentina durante la mayor parte del siglo XX tenía su raíz en las pendulares coaliciones de actores que daban sustento a programas económicos diametralmente diferentes (2). En el centro de esa dinámica se encontraba un histórico y complejo nudo entre lo que el país exportaba y los alimentos que consumía su población, lo cual dificultaba la construcción y el sostenimiento de una coalición amplia y policlasista en pos del desarrollo. En esa etapa, las exportaciones de la Argentina se concentraban en los productos más importantes en la dieta de su clase trabajadora (carne y cereales), lo que establecía una conexión directa entre la política comercial y la distribución del ingreso: las políticas económicas que fomentaban las exportaciones tenían un impacto negativo casi inmediato sobre los sectores populares. En sentido contrario, las políticas económicas que restringían y/o bajaban el precio de las exportaciones agropecuarias tenían un impacto positivo sobre el salario real urbano. El stop and go tenía, entonces, un costado eminentemente político (3).

La economía política de las coaliciones generó ciclos muy inestables durante el siglo XX. Una coalición policlasista “defensiva”, como la llamara Guillermo O’Donnell –protagonizada por los sectores populares (trabajadores políticamente organizados de sectores medios y bajos) y el empresariado nacional “débil” (las firmas de menor tamaño relativo, menor intensidad de capital, lejos de la frontera tecnológica internacional y con mayor orientación hacia el mercado interno)– promovía la restricción de las exportaciones agropecuarias y programas de industrialización por sustitución de importaciones. Esta combinación de políticas pronto derivaba en una crisis de balanza de pagos: la escasez de dólares. Y esto, a su vez, daba lugar al empoderamiento de otra coalición, cuyos protagonistas eran los actores rurales y el gran empresariado internacionalizado, que empujaba políticas favorables a las exportaciones agropecuarias y programas de ajuste del Estado con caída del salario real. Esas políticas tendían a generar estanflación, sentando las bases para el resurgimiento de la coalición defensiva. El ciclo, así, comenzaba una vez más. Esas dinámicas, que parecieron superadas a principios del XXI, han retornado con fuerza desde hace al menos una década.

A cada una de estas coaliciones corresponden visiones distintas y en gran medida contradictorias sobre la estrategia “correcta” para desarrollarse. Estos programas económicos tienen sin embargo un atributo común que produce un resultado similar: sufren de una u otra forma de miopía intertemporal, lo que eventualmente desemboca en las crisis recurrentes.

Por un lado, la visión del desarrollo hacia adentro o mercado-internista, empujada por la coalición defensiva, sostiene, como señalamos, que es necesario proteger la producción nacional de la competencia extranjera mientras se impulsa un aumento de la demanda interna a través de salarios altos y una política fiscal expansiva, combinación que permitiría el desarrollo de sectores industriales locales y favorecería un cambio estructural hacia las manufacturas. Esta opción termina sus ciclos en el gobierno asediada por la restricción externa y por la acumulación de inconsistencias en las decisiones macroeconómicas que intentan, sin suerte, administrarla.

Por otro lado, la visión del desarrollo hacia afuera estática impulsada por la coalición ofensiva cree que un país rico en recursos naturales debe especializarse en exportar ese tipo de productos y sus derivados, es decir, priorizar las ventajas comparativas estáticas y abstenerse de cualquier intento estatal de desarrollar nuevos sectores. Esta opción, durante sus ciclos de gobierno, termina por encontrarse con sus propias restricciones: una estanflación que, en democracia, se vuelve muy difícil de sostener en el tiempo, una crisis de deuda externa, su propia fragilidad coalicional –por la debilidad de su base social de apoyos–, o alguna combinación de estos factores.

Las últimas décadas

Luego de la crisis de 2001 se produjo una inusual estabilización de la cuestión coalicional. En ese período, los protagonistas de la coalición defensiva resultaron claros ganadores, junto a actores no pertenecientes a esa histórica coalición. Los sectores populares sindicalizados se beneficiaron con aumentos salariales por encima de los niveles de inflación y productividad, al tiempo que una capa importante del empresariado ganó con el florecimiento del mercado interno, asociado al crecimiento del salario real y a la protección que ofrecía de hecho el tipo de cambio competitivo. Incluso creció un segmento empresarial exportador, fuera del sector primario, que en ese contexto tuvo capacidad para competir en los mercados internacionales. Los actores agroexportadores, por su parte, aunque no adoptaron una estrategia cooperativa, no optaron por el conflicto o bien, ante tal bonanza, decidieron no pagar los costos de la acción colectiva para enfrentarse a la coalición defensiva.

Pero duró poco. Luego del conflicto del campo de 2008 resurgió una política de coaliciones más semejante a la que caracterizó a buena parte del siglo XX: los sectores populares y las fracciones débiles del empresariado seguían apoyando las políticas de aumento del salario real y la protección a la industria, mientras los sectores agroexportadores reclamaban salir del atraso cambiario y bajar los impuestos a las exportaciones.

El ciclo de la política de coaliciones se retomó luego de las elecciones de 2015. Cambiemos fue un intento inédito en términos coalicionales. Por un lado, su sustento principal fueron los actores que durante el siglo XX habían protagonizado la coalición ofensiva. Cambiemos se propuso también compensar a los trabajadores informales, cuya incidencia en el mercado de trabajo había crecido de manera significativa en el último cuarto de siglo. En todo caso, su base coalicional resultó exigua, ya que sólo incluyó nítidamente a fracciones del empresariado y el intento de apoyarse sobre los outsiders del mercado laboral naufragó, junto con una política económica que, muy dependiente del endeudamiento externo, terminó deteriorando significativamente el bienestar de los sectores populares.

En suma, durante las dos primeras décadas del siglo XXI los actores socioeconómicos no coincidieron en una agenda de desarrollo con visión de largo plazo y sostenible en el tiempo. Hemos sido testigos de nuevas alternancias entre coalición defensiva y ofensiva y de nuevas pendulaciones entre una política de desarrollo hacia adentro y otra que prioriza la exportación de commodities y productos asociados. Ambas opciones pronto tocaron su techo y, enfrentadas a la misma restricción externa, ensayaron respuestas que mostraron ser insostenibles en el tiempo.

Alternativas

Las dos alternativas que de manera cíclica dan forma a la política económica de la Argentina no son simétricas desde el punto de vista del desarrollo. Por su posición histórica en los conflictos por la distribución del ingreso, la coalición ofensiva tiene una profunda desconfianza sobre el rol del Estado y la política pública como palancas posibles para el desarrollo y propone una solución regresiva al problema de la restricción externa. Frente al déficit recurrente de divisas, propone ajustar el conjunto de la economía a esa restricción mediante una liberalización amplia del comercio, los flujos de capital y el mercado de trabajo. En última instancia, dado que en perspectiva histórica y comparada sabemos que para los países de desarrollo tardío no hay estrategia de crecimiento económico viable sin un rol activo por parte del Estado (4), esta visión implica renunciar a ese objetivo.

La estrategia mercado-internista de la coalición defensiva, en tanto, tiene un objetivo explícito de transformación de la estructura productiva, que concibe como una condición necesaria para un proceso de crecimiento con incorporación social a través del mercado de trabajo. Su problema es que los instrumentos mediante los que se propone llegar a ese resultado comprometen de manera endógena el logro de esos objetivos. Dicho de otro modo: incluso si, por la naturaleza de sus apoyos sociales y por su afinidad con una estrategia de intervención en la economía, la coalición defensiva es el soporte coalicional más probable para un proceso de desarrollo, lograr ese objetivo requiere una estrategia de desarrollo exportador dinámico, que a su turno demanda una estrategia de acomodación de intereses que en algunos temas clave favorezca la coordinación en lugar de los conflictos de suma cero.

Hay un tercer camino, que aún no hemos probado: el desarrollo hacia afuera dinámico (5). Esta alternativa comparte con la visión de la coalición ofensiva el diagnóstico de que es necesario que el país aproveche las ventajas que se abren con la inserción comercial, pero coincide con la coalición defensiva en que es clave que el Estado juegue un rol en la reconfiguración de la estructura económica. A diferencia de la visión estática, esta estrategia propone políticas de desarrollo productivo para generar ventajas competitivas dinámicas. Es necesario aumentar las capacidades de nuestra economía en actividades sofisticadas e innovadoras que gocen de mayor potencial de crecimiento de la productividad y demanda en el largo plazo. Esta estrategia es agnóstica respecto de la selección de sectores: no se trata de priorizar un sector económico en particular, sino de poner el foco en características deseables que debería tener cualquier actividad productiva, más allá de si pertenece al sector de agronegocios, de servicios o de manufacturas. La clave es priorizar intervenciones en aquellos sectores con potencial competitivo y que involucren procesos de adopción de tecnología, innovación y dinamismo que permitan, a su vez, incrementar la productividad agregada de la economía. No es necesario que la competitividad esté presente hoy: es suficiente que esté latente, susceptible de ser alcanzada luego de un proceso de aprendizaje.

Algunos ejemplos ilustran el tipo de actividades que sería deseable promover (6). En el sector agropecuario se destaca, por ejemplo, la posibilidad de encarar una agenda de desarrollo de la bioeconomía. En el sector servicios, aquellos basados en conocimiento suponen una gran oportunidad debido a su capacidad innovadora, al tipo de capital humano que emplean y a su dinamismo internacional: se trata de sectores que tienen la característica deseable de absorber, generar y difundir conocimiento para el conjunto de la economía y que son exportables. En las manufacturas, por su parte, el impulso de sectores sofisticados que no dependan de una protección permanente es fundamental para un desarrollo sostenible generador de empleo. Puede ser auspiciosa, por ejemplo, la especialización en determinados segmentos de equipamiento médico, automotores, autopartes, productos químicos, farmacéuticos o en actividades de alta tecnología como la producción de satélites, que han tenido en la Argentina un interesante desempeño en tiempos recientes.

Pero, como señalamos al comienzo, el factor clave no es técnico o económico sino político. El problema es cómo reconducir en la dirección del desarrollo lo que aparece como antagonismos irreductibles, de manera de consensuar ciertos compromisos de mediano y largo plazo entre los actores colectivos. Sin estabilizar una amplia base social de apoyo esto se vuelve imposible. Al mismo tiempo, no se trata sólo de estabilizar, sino también de encontrar mecanismos para que los actores colectivos hagan del desarrollo una prioridad, lo cual exige, a su vez, compromisos en los que todas las partes cedan algo en el corto plazo con la visión de que eso transformará positivamente el aparato productivo y generará mayor prosperidad y mayor igualdad en el futuro.

1. Carmen M. Reinhart, y Kenneth S. Rogoff (2014), “Recovery from Financial Crises: Evidence from 100 Episodes”, National Bureau of Economic Research (NBER) Working Paper Series No. 19823, Cambridge, MA: NBER.

2. Guillermo O’Donnell, “Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976”, Desarrollo Económico 16(64): 523-554, 1977.

3. Para una entrada desde la economía a este mismo enigma, véase Gerchunoff, Pablo y Martín Rapetti, “La economía argentina y su conflicto distributivo estructural (1930-2015)”. El Trimestre Económico 83(330): 225-272, 2016.

4. Tomás Bril Mascarenhas, Carlos Freytes, Juan O’Farrell y Gabriel Palazzo, “Qué es el desarrollo y cómo pensarlo”, Documento de Trabajo N° 1, Buenos Aires, 2020, Fundar. (https://www.fund.ar/publicacion/que-es-el-desarrollo/)

5. Analizamos las tres visiones sobre el desarrollo en nuestro país en: Tomás Bril Mascarenhas, Carlos Freytes, Juan O’Farrell y Gabriel Palazzo (2020), “La discusión sobre el desarrollo en la Argentina”, Documento de Trabajo N° 2, Buenos Aires: Fundar. (https://www.fund.ar/publicacion/la-discusion-sobre-el-desarrollo/) La estrategia de desarrollo dinámico hacia afuera coincide, en síntesis, con el “modelo de desarrollo diversificado” de Brest López, Caterina, Fernando García Díaz y Martín Rapetti (2019), “El desafío exportador de Argentina”, Documento de Trabajo N°190, Buenos Aires: CIPPEC; y con la propuesta delineada en Schteingart, Daniel y Diego Coatz (2015), “¿Qué modelo de desarrollo para la Argentina?”, Boletín Informativo Techint 349: 49-88.

6. Andrés López y Pascuini Paulo, “Objetivos y políticas para la inserción internacional de la Argentina”, Desarrollo Económico 58(225): 291-315, 2018.