Poner el cuerpo

“Quiero decirles que a pesar de tener síntomas me encuentro bien… Sabemos que el contagio es una posibilidad para quienes tenemos la responsabilidad de seguir adelante con nuestras funciones”. Con estas palabras, la intendenta de Quilmes, Mayra Mendoza, informó que se convirtió en la cuarta jefa comunal del Conurbano bonaerense en contagiarse de coronavirus, después de Néstor Grindetti (Lanús), Gustavo Menéndez (Merlo) y Martín Insaurralde (Lomas de Zamora). A los pocos minutos de que Mendoza informara su estado, el hashtag #FuerzaCovid se volvió tendencia en Twitter Argentina.

Insaurralde, a los pocos días de superar un cuadro que requirió doce días de internación, encabezó una activa campaña contra EDESUR, demandando mejoras en la provisión del servicio eléctrico. Reunió a otros intendentes y activó una intensa presión en las redes sociales, que llegó a incluir la reversión de un tema clásico de Erasure que se volvió viral. Aunque la regulación del servicio eléctrico depende de organismos nacionales y provinciales, fueron los intendentes del Conurbano quienes pusieron el tema en agenda.

En José C. Paz, una fría noche de julio, el intendente Mario Ishii se acercó personalmente para negociar con los conductores de ambulancia, que reclamaban que la extensión de la jornada laboral, producto de la mayor demanda de traslados, afectaba sus derechos laborales. En un parte de la discusión, el intendente les recuerda que él los cubrió en el pasado cuando vendían “falopa”, en un diálogo conocido por un video filtrado a la prensa nacional.

Las escenas ilustran dos fenómenos enigmáticos. En primer lugar, la heterogeneidad de demandas con las cuales deben lidiar los intendentes, quienes apelan permanentemente al recurso de la intervención personal, directa e informal a falta de otros medios más eficaces. Los intendentes ponen el cuerpo, a punto tal que algunos se contagian. En segundo lugar, la variedad de escalas en las cuales operan: por un lado, conflictos que formalmente son competencia de los niveles nacional y provincial, pero que impactan en los territorios que gobiernan; por otro, el hecho de que lo que hacen tiende a nacionalizarse más frecuentemente que en otros distritos. La pandemia hizo más evidente que nunca el rol clave de los intendentes en la política argentina.

De las metrópolis a las periferias

Las grandes ciudades y sus suburbios han sido el epicentro de la crisis sanitaria. En Chile, la Región Metropolitana de Santiago concentra el 41% de la población, pero reúne el 80% de los casos positivos acumulados. Ejemplos menos desproporcionados, pero también importantes pueden encontrarse en Perú, Ecuador y España. Argentina es un caso extremo: la Ciudad de Buenos Aires y los 24 partidos del Conurbano concentran el 32% de la población y reúnen el 85% de los contagios.

Pero la pandemia es dinámica y estas tendencias pueden cambiar rápidamente. Como sucede en Brasil y en varios países europeos, la concentración de casos en las grandes ciudades tiende a disminuir a medida que el virus circula y van apareciendo nuevos brotes en distritos periféricos. En Argentina, hasta el momento, esta dinámica del centro hacia la periferia puede corroborarse dentro del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) (1). En efecto, durante una primera etapa (marzo, abril y mayo), la CABA fue el epicentro de la crisis, con una curva de incremento de casos mucho más pronunciada que el Conurbano. Durante ese período el incremento de casos pasó del centro de la ciudad hacia su periferia, los barrios populares ubicados dentro de la Capital; se estima que en el Barrio Padre Mujica, por ejemplo, la mitad de los residentes se contagió. Recién en una segunda etapa (junio y julio), el agregado de los partidos del Conurbano experimentó un crecimiento más acelerado, acercándose a la velocidad de transmisión de CABA.

Si comparamos entre los partidos del Conurbano, puede constatarse la misma dinámica centro-periferia, con una primera etapa de incremento acelerado en los municipios con mejores indicadores económico-sociales, seguida por una segunda etapa en la que los municipios con mayor proporción de necesidades básicas insatisfechas comenzaron a ver una mayor circulación del virus.  Por ejemplo: si tomamos la tasa de casos nuevos por cada 100.000 habitantes para el mes de marzo, la suma de Vicente López, San Isidro y San Fernando era 15 veces superior a la suma de José C. Paz, Merlo y Esteban Echeverría. Para julio, la tasa de los tres primeros apenas duplicaba la tasa de los tres últimos.

Los especialistas explican esta evolución centro-periferia a partir de la desigualdad en la capacidad para reducir la movilidad de los sectores populares, que no pueden permitirse no trabajar o trabajar en la casa. También aparecen como variables relevantes las condiciones habitacionales y ambientales deficientes, que dificultan cumplir con las medidas de aislamiento en los barrios, así como la mayor distancia a bancos, hospitales y negocios (2).

Problemas globales, conflictos locales

Si en cada jurisdicción las condiciones para viabilizar las medidas de contención de la crisis sanitaria son diferentes, ¿cómo responden los intendentes del Conurbano a esta situación? ¿Cómo afectan esas respuestas su legitimidad política? Más importante aún, ¿qué capacidad tienen de procesar políticamente la coyuntura de crisis?

Una primera consideración: los modos de procesar políticamente la crisis operan simultáneamente en distintas escalas. En su último libro (3), el politólogo Kent Eaton señala que los conflictos ideológicos se plantean hoy en arenas multinivel: en lugar de que los actores tomen posiciones sobre diversos temas dentro del eje izquierda-derecha (u oficialismo-oposición) en un mismo plano, los conflictos se configuran entre arenas o niveles de gobierno. Por ejemplo, la dicotomía entre economía y salud, que organizó la discusión acerca de las respuestas posibles a la pandemia, puede manifestarse en políticas públicas contradictorias implementadas por gobiernos nacionales y sub-nacionales, como se vio en los conflictos entre el presidente y los gobernadores en Estados Unidos y Brasil.

No sucedió lo mismo en Argentina gracias a la rápida decisión del gobierno nacional de declarar la cuarentena y a la coordinación permanente entre el presidente, los gobernadores y los intendentes. Eso no significa que los conflictos entre mandatarios de distinto nivel y color político no existan. Por ejemplo, a pesar de que Horacio Rodríguez Larreta eligió cooperar con los gobiernos nacional y bonaerense, se preocupa por comunicar su intención de relajar la cuarentena y habilitar actividades lo más pronto posible. Tampoco exime a los funcionarios del mismo partido de enfrentar diferencias sobre la implementación multinivel de políticas públicas, como ilustran los sonoros choques entre la ministra de Seguridad nacional, Sabina Frederic, y el ministro bonaerense, Sergio Berni.

Con mayor o menor nivel de coordinación, la gestión multinivel de la pandemia genera confusiones sobre la responsabilidad política en el éxito o fracaso de la gestión de la crisis sanitaria, más aún en un contexto donde, como señaló Ernesto Calvo en una conferencia reciente (4), ni siquiera hay consenso sobre cuáles son las medidas exitosas.

Sin embargo, esta incertidumbre no parece tener efecto en el comportamiento de los intendentes: ellos deben intervenir en todos los temas que afectan a los ciudadanos del distrito, porque en última instancia todos los conflictos terminan por impactar en su legitimidad política y en la gobernabilidad local. Si el servicio eléctrico se interrumpe y deja a oscuras a medio municipio, poco importa que su regulación sea responsabilidad de la administración nacional: el descontento ciudadano y las eventuales protestas los afectarán de todos modos. En el mismo sentido, las aglomeraciones que se generaron en los bancos en abril, cuando la ANSES definió un cronograma de pagos que dificultaba el distanciamiento social, obligó a los mandatarios locales a buscar, en cuestión de horas y con limitados recursos, alguna solución. Y esto vale tanto para los intendentes alineados con el oficialismo como para los opositores. Por ejemplo, Jorge Macri, de Vicente López, se alinea con Cambiemos en temas referidos a la seguridad ciudadana, pero ha desplegado una serie de subsidios a los comercios locales que contrastan fuertemente con la inacción de su propio partido en el gobierno porteño.

Intendentes omnipresentes, pero no todopoderosos

Las líneas precedentes podrían reforzar la imagen de un Conurbano gobernado por intendentes imbatibles que ostentan un fuerte control del territorio. Pero no es así. En primer lugar, porque los intendentes se enfrentan cotidianamente a situaciones que escapan a su control, generadas por decisiones tomadas en otro nivel de gobierno o incluso por gobiernos de otras jurisdicciones, dada la continuidad de la trama urbana entre los distintos municipios y la CABA.

Pero además cuentan con pocos recursos, menos que los gobernadores e incluso que los intendentes de otros municipios no tan populosos. El gasto público municipal por habitante del promedio de los 24 partidos del Conurbano representa cerca del 20% del gasto de la CABA (5). La situación, por supuesto, no es la misma en todos los municipios: San Isidro, Vicente López y San Fernando cuentan con recursos equivalentes a los de CABA, en tanto que Florencio Varela, Moreno y La Matanza disponen de solo un quinto (6). Comparados con los municipios del interior de Buenos Aires, el Conurbano recibe también menos recursos en concepto de coparticipación provincial (7).

El problema no es solo de recursos, sino también de atribuciones. Desde que se desató la pandemia, por ejemplo, varias provincias han implementado durante meses medidas de control y cierre parcial de sus límites internos con el objetivo de evitar el ingreso de personas infectadas, mientras que los tempranos intentos del intendente de Ezeiza, Alejandro Granados, fueron rápidamente desactivados por el gobernador.

Por eso llama la atención la inclinación de los intendentes a intervenir en todo tipo de situaciones en lugar de responsabilizar al gobierno provincial o nacional. Sucede que es en el manejo de esas situaciones problemáticas donde se juega tanto su legitimidad política como la gobernabilidad local, con distintos niveles de éxito. En este sentido, a pesar de sus límites, los 24 intendentes del Conurbano han logrado retener el gobierno más o menos al mismo nivel que los 24 gobernadores provinciales: la tasa de alternancia ronda los mismos niveles (si comparamos con CABA, 15 de los 24 municipios del Conurbano registran un número igual o mayor de rotación entre partidos en los últimos 20 años).

Conclusión

Durante los últimos cuatro meses, la crisis sanitaria ha exacerbado una dinámica preexistente en el Conurbano bonaerense. La combinación de desigualdad, descentralización, crisis económica y, ahora, pandemia, configura un escenario donde necesidades tan acuciantes como heterogéneas presionan a mandatarios locales que cuentan con escasos recursos y que se ven expuestos al escrutinio nacional recurrentemente.

Ello no significa que los intendentes enfrenten una batalla imposible: estar en la primera línea de combate de la crisis constituye, sin duda, un desgaste, pero es también su principal fuente de legitimidad. Hasta el momento, los intendentes del Conurbano parecen transitar la crisis con niveles de aprobación equivalentes a los del presidente y los mandatarios provinciales. En un contexto en el que no hay certezas acerca de qué camino resultará más adecuado para enfrentar la pandemia, la legitimidad de los intendentes (y la gobernabilidad de sus territorios) depende menos de las estadísticas de contagios, que de la capacidad de procesar políticamente la crisis: convencer a los vecinos, valiéndose tanto de evidencia estadística como de la intervención directa, de que las decisiones tomadas son mejores que cualquier otra alternativa.

1. Comparemos la tasa de casos positivos cada 100.000 habitantes en CABA y en la suma de los 24 municipios del Conurbano: mientras que los últimos pasaron de tener 4 casos nuevos cada 100.000 habitantes en marzo a tener 47 a fines de mayo, CABA pasó, en el mismo período, de 14 a 254.

2. https://blogs.iadb.org/igualdad/es/la-ciudad-de-la-furia-desigualdad-en-la-pandemia/ y  http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar/?page_id=13141 y https://www.nuevospapeles.com/nota/la-movilidad-comparada-en-el-amba-en-el-contexto-de-la-cuarentena.

3. K. Eaton, Territory and ideology in Latin America: Policy conflicts between national and subnational governments, Oxford University Press, 2017.

4. https://www.youtube.com/watch?v=56YFjpUgKMs

5. http://estudiosmetropolitanos.com.ar/wp-content/uploads/2017/08/%C2%BFC%C3%B3mo-gasta-el-AMBA_.pdf

6. https://www.clarin.com/politica/conurbano-2020-grieta-vista-municipios-ricos-pobres_0_7LBOdE1m.html

7. https://www.vocesenelfenix.com/category/ediciones/n%C2%BA-77