Más recursos y mejor distribuidos

En Argentina, el sistema universitario público se financia principalmente con recursos que provienen de rentas generales del presupuesto sancionado anualmente por el Congreso Nacional. Por eso, resulta interesante analizar la evolución de los recursos públicos volcados a la educación superior y conocer el impacto distributivo de esas erogaciones.

El andamiaje legal e institucional de la educación superior está dado por la ley homónima (sancionada en 1995) que fue producto de las reformas neoliberales propiciadas en el documento “La educación superior: Las lecciones derivadas de la experiencia” del Banco Mundial. La norma posee una concepción mercantilista del conocimiento, niega su valor como bien público social, abre la puerta al arancelamiento y liga los derechos políticos y la ciudadanía universitaria al rendimiento académico.

Por ende, el desafío consiste en revertir las nociones de esa ley, y asumir el compromiso de convertir a la educación superior en “un bien público social, un derecho humano universal y un deber del Estado”, como la definió la Conferencia Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe celebrada en junio de 2008 en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia.

Decimos que es el principal desafío porque transformar en un derecho lo que hasta no hace demasiado tiempo se vivía como un privilegio es mucho más que un giro retórico. Para garantizarlo de manera plena, efectiva y exitosa, se requiere de un despliegue de políticas públicas y de asignaciones presupuestarias acordes y en línea con ese objetivo.

En efecto, entre los años 2003 y 2015 existió la decisión política de ampliar el sistema de educación superior –se crearon dieciocho universidades– y de dotarlo de una mayor asignación de recursos (humanos, presupuestarios, tecnológicos), de manera de ponerlo a la altura del desafío.

Esos avances se pueden observar con el indicador que mide los recursos destinados por el Estado a la educación superior y universitaria en términos del Producto Interno Bruto (PIB). En 1985 se destinaba el 0,45% del PIB, en 1995 el 0,57%, en 2004 un 0,69% y en 2015 se alcanzó el 1,32%, según los datos que se desprenden de la Cuenta de Inversión producida por la Contaduría General de la Nación. En treinta años se triplicaron los recursos, en línea con la expansión comentada, y con otro aspecto muy decisivo como fue el aumento sistemático, vía negociación paritaria, de los salarios del personal docente y no docente desde 2005 a 2015. En ese lapso, en promedio, todas las categorías tuvieron un incremento del 1.300%.

Ese incremento notable del gasto en educación superior tuvo su correlato a fines de 2015 en una reforma parcial de la Ley de Educación Superior, que incorporó tres aspectos clave: la noción mencionada antes de bien público social y derecho humano universal; la responsabilidad indelegable del Estado en garantizar la igualdad de oportunidades y la prohibición taxativa del arancelamiento sobre los estudios de grado. La aplicación de la nueva ley fue judicializada, por vía de amparos, por algunas universidades y a casi dos años de su sanción, todavía no fue reglamentada por el Poder Ejecutivo.

Financiación y gastos

La principal fuente de financiamiento de las casas de altos estudios proviene del Tesoro Nacional. Como hemos señalado al inicio, es la asignación que realiza el Estado a partir de la sanción del presupuesto realizada por el Congreso de la Nación. Otro mecanismo de financiamiento lo constituyen los recursos propios que provienen de la venta de bienes y servicios que realizan las universidades. También cuentan, no siempre, con recursos otorgados por el sector público para ser afectados a un fin específico (en general, obras de infraestructura), y por último, lo que se conoce como “economía o ahorro” de ejercicios anteriores, que es una facultad concedida a las universidades para que aquellos créditos presupuestarios no comprometidos al cierre del año puedan ser utilizados en los ejercicios siguientes sin ser devueltos al Tesoro. Existen otras fuentes, como las transferencias externas o el crédito, que representan un aporte marginal.

Del total de recursos de las universidades nacionales, la fuente del Tesoro Nacional representa el 85,7%, los recursos propios el 7,6%, los remanentes (ahorros) el 4,9% y todo el resto de las fuentes, tan sólo el 1,8%.

En relación a los gastos, la función de producción de los servicios de educación y ciencia y tecnología presenta una alta intensidad en el uso del factor trabajo. Por esa razón, el 74% del gasto se concentra en salarios. Un 13% en los denominados “servicios no personales” que incluyen honorarios, servicios públicos, transporte y seguros, entre otros y los otros gastos de funcionamiento (bienes de consumo, bienes de uso y transferencias) representan el 13% restante. El 91,4% de los salarios se financia con la fuente del Tesoro Nacional.

Tanto porque los salarios tienen un peso muy determinante en el presupuesto, como porque su pago se financia casi enteramente con los recursos del Estado Nacional, es tan decisiva la política salarial. Por esa razón, el conflicto abierto por el gobierno de Mauricio Macri en relación a la negociación paritaria del año 2017 tiene en vilo al presupuesto general del sistema universitario y a los ingresos de los más de 130 mil docentes.

El impacto distributivo

Si bien es evidente que en tamaño y recursos el sistema universitario público creció sostenidamente en las últimas décadas, resulta pertinente conocer el impacto del gasto en educación superior en la población.

Algunos economistas consideran al gasto en educación superior como “pro-rico”, porque se distribuye de modo creciente a mayor nivel de ingresos y porque es el que menor fuerza redistributiva tiene dentro del Gasto Público Social.

Entonces, para analizar ese impacto, vale la pena considerar tres datos en diferentes momentos, a saber: 1) en un trabajo de Leonardo Gasparini, “La distribución del ingreso en Argentina”, realizado con datos de 1992 y publicado por FIEL en 1999, se muestra que el quintil más pobre participaba en un 8,5% del gasto en educación superior, y el más rico en un 38,4%; 2) en el documento del CEFIDAR, “Impacto del Presupuesto sobre la Equidad”, con datos de 2010, los economistas Jorge Gaggero y Darío Rossignolo, mostraron que el primer quintil participó en el 13% y el quinto en el 25,1%, 3) con datos del año 2014, quien suscribe este artículo, junto a Alejandro López Accotto y Carlos Martínez, en el libro Notas de economía plebeya observamos que el primer quintil participó en el 15,1% y el quinto en un 21,1%.

El cambio en la participación del quintil más pobre es notorio, con un crecimiento de más del 70%. Por ende, el efecto distributivo es evidente: se pasa de una relación entre el 20% más rico y el 20% más pobre de 4,5 a 1, a una que es de 1,4 a 1. Esto se explica en parte por la combinación del crecimiento del sistema universitario público y el acceso de los sectores de menores recursos a la educación superior.

Otra forma de visualizar el cambio, y reafirmar la explicación anterior, proviene de un estudio del Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (CEPECS) llamado “El proceso de inclusión social en la educación en la Argentina del Bicentenario”, publicado en 2015. Allí se da cuenta, con datos intercensales, del avance en las personas de 20 años o más con estudios universitarios en los partidos del Gran Buenos Aires. En 2001, en los 24 partidos del GBA el 6,3% de la población tenía estudios universitarios. En 2010 el guarismo alcanzó al 11,9%. Las mayores variaciones porcentuales se dan en los distritos del segundo y tercer cordón (Malvinas Argentinas, Moreno, José C. Paz, Merlo y Florencio Varela), donde desde hace algunos años existen casas de altos estudios radicadas en esas zonas.

En definitiva, los avances en materia presupuestaria y distributiva, sumados al cambio en la LES, son una muestra elocuente de las políticas públicas desplegadas durante los tres gobiernos kirchneristas en favor de ampliar el derecho a la educación superior.

Desde la asunción del presidente Mauricio Macri (quien ya en la campaña electoral había tenido expresiones estigmatizantes sobre las nuevas universidades, y este año sumó la tristemente célebre frase “caer en la educación pública”), se observa una tendencia regresiva y la vuelta a una visión neoliberal, que ha puesto rápidamente a la comunidad universitaria (y científica) en alerta por: el drástico recorte en términos reales del salario docente, la reducción o eliminación de programas, la intromisión de las fuerzas policiales y el avasallamiento a la autonomía universitaria en algunas universidades y el recorte al presupuesto del CONICET y el congelamiento en las nuevas incorporaciones a la carrera científica.

Es indudable que el acceso a la educación superior genera profundas transformaciones en la vida social y contribuye a la movilidad social ascendente. Las luchas y manifestaciones de la comunidad universitaria que han vuelto a ganar la calle este año no buscan sostener ningún privilegio, simplemente pretenden no retroceder quince años, y convertir el derecho a la educación superior en algo tangible para todos.